【摘　要】公共危机治理对政府日常管理模式提出了重塑要求，欧博娱乐对政府治理能力也不断提出新的挑战，同时也衍生出不良的地方官员避责行为。日常管理现实困境、危机治理多重挑战等外部环境，滋生出地方官员的避责动机与避责行为，并且在内外互动中，危机治理的叠加风险加剧了避责行为的蔓延。风险感知聚集、目标判断自利、行为选择躲罚、处置过程逃避和衍生结果纵容，构成官员避责行为的内在逻辑。围绕优化权责配置体系、完善监督问责制度、推进激励机制建设、增强危机意识和治理能力的维度，可为化解公共危机情态下官员避责现象提供对策思考。

【关键词】公共危机；危机治理；地方官员；避责行为；治理能力

一、问题的提出与研究现状

处理公共危机问题是对国家治理能力提出的重大考验，每次危机暴发所引发的问题都直接或间接反映了地方政府尤其是地方官员在治理中的一些问题。在这些问题中，地方官员的避责行为是一个特别需要关注的问题。在2019年的浏阳烟花厂爆炸、广西矿难等公共危机事件中，一些地方官员在处理事故时出现的选择性回应、责任逃避、责任推诿等行为，充分暴露出了部分地方官员在处理公共危机事件中的避责倾向。新冠肺炎疫情暴发以来，我国各方面举措有力，彰显了我国社会主义制度的优势，但在危机暴发初期，部分地方官员出现了不同程度的消极情绪、自利心态和避责行为，一定程度上影响了疫情防控总体进展和成效，也带来了不良的社会影响。习近平指出：“为官避事平生耻，干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。不能只想当官不想干事，只想揽权不想担责，只想出彩不想出力。”（1）责任和担当是国家对党员干部尤其是地方官员的基本要求。新的时代条件下，研究地方官员的避责行为的生成机理，并提出相应的化解对策，显然是国家治理研究中的一个重要议题。本文研究危机治理中地方官员的避责现象，旨在为相关研究提供一些参考，并求教于大方之家。

公共危机成为风险社会不期而至的常客，其危害之烈及治理之难已经日愈清晰地为世人所认知[1]。公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态[2]，对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁[3]，会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件[4]。公共危机呈现自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等形态，具有突发性、紧急性、威胁性、不确定性和新奇性等特点[5]。通常而言，政府官员承担着公共危机治理的职责，是危机治理结构中的主导力量，其行为表现也直接决定了危机治理成效。全面从严治党以来，反腐和问责力度不断强化，外部监督趋于严格，绩效考核不断完善，内外从紧的环境进一步强化了官员避责的政治心理，同时由于容错机制不健全，致使官员采取各种策略性行为，逃避、转移或减少自身所应承担的责任[6]。总之，公共危机情境下，官员行为不仅受常规状态下内外部环境的约束和影响，而且还会面临危机不确定性风险、挑战叠加、压力集化的影响。官员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增时，采取组合策略规避直接责任和潜在责任[7]，以及避免或者减轻问责风险的行为[8]，致使现代社会正在出现一种“有组织地不负责任”的趋势[9]。

学界对官员避责（Blame Avoidance）类型采取了不同的分类方式，围绕列举式、类型学和决策树三种方式进行归纳总结[10]。韦弗从公职人员行为动机视角探讨了避责现象背后的成因，总结列举出八种常见的避责策略[11]，包括限制议程、非理性支出、相互推诿、找替罪羊、紧随潮流、全力抵御和行为习惯。胡德基于问责强度与避责行为的关系，提出了政府官员应对问责的机构性、表象性和政策性三种避责策略[12]。国内学术界在借鉴现有理论基础上，对官员避责行为进行了框架性构建。彭宗超等根据官员避责行为的发生时间和官员决策的态度两个维度，将避责策略划分为不为式预估策略、有为式预估策略、借口式应激策略和辩护式应激策略[8]。文宏依据官员积极责任与消极责任的属性，对危机情境中地方官员避责策略及其成因进行了系统论述[13]，并基于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等具体危机形态，有针对性地分析地方官员的诸种避责策略[14]。李晓飞根据治理风险的“外溢性”和实际控制权的“不确定性”双重维度，划分出密切合作、结构松散、内部竞争和临时拼凑的四种避责联合体[15]。

综上所述，当前的研究明晰了官员避责行为的概念及行为要素结构的内在关系，对官员避责策略进行了集中梳理，为探究公共危机情态下官员避责行为的生成机理提供了有益思路。总体上看，当前国内外学界对常规状态下官员避责行为的致因、表现、危害与治理进行了系统深刻的解析，而对危机治理情境中官员避责研究则较为零散，缺乏对避责行为复杂生成机理的探析，尤其是缺少对避责行为生成过程及内在逻辑的分析。因此，笔者围绕常规治理过渡到危机治理的逻辑主线，通过引介官员避责的具体案例，深入挖掘和提炼在公共危机情态下官员避责行为背后的生成机理与内在逻辑，并提出相应的化解路径。

二、公共危机情态下地方官员避责行为的生成机理

公共危机情态下政府官员行为受到内外部复杂因素的影响，在外部刺激与内在反应的互动过程中，其行为动机被不断塑造和定型，并以此采取相应的行为策略推进危机治理中的各项议程和工作。危机治理是检验政府治理能力和水平的重要内容，要求各级政府官员要敢于斗争、善于作为。然而，部分地方官员并非完全采用理性思考和价值判断，缺乏高度负责的公仆意识和担当精神，衍生出避责行为策略，以实现逃避责任、避免和减轻问责风险的目的。日常管理的现实困境和危机治理面临的多重挑战，综合塑造了官员的内在自利动机，使其在内外交杂互动影响下滋生避责行为，同时，危机治理衍生的叠加风险进一步加剧了避责行为的蔓延。公共危机情态下地方官员避责行为的生成机理，如图1所示。

（一）危机状态引发日常管理现实困境

现实社会中，非常规形态下的公共危机对于常态秩序的治理组织而言是一个警示的信号[16]，常规状态不同于危机状态，是正常、有序和稳定的制度、程式和样态的呈现，着眼于实现日常管理的效能和目标。通常而言，在一统体制下，高度稳定的管理制度会带有常规目标、层级节制、权责明确和固定执掌等特性，这些构成常规状态日常管理的既定模式。常规治理状态受危机的高度不确定性、复杂风险性等因素的影响，其既定模式会被打破，习性和传统在危机治理中面临失灵，地方官员传统做法会面临风险条件的制约和限制，其行为动机也得到塑造。换言之，危机状态引发了日常管理的现实困境，构成地方官员行为动机变化的外在影响因素。一是多元目标权衡困境。在多元目标指向的成本收益的综合衡量下，部分官员会规避强制性目标和利用诱制性目标，采取自主裁量的变通策略。政府官员在危机情境下不仅需要考虑常规目标的实现，也要关注危机治理的非常规目标，还要衡量资源要素、紧急程度、能力素质等诸多非制度因素，在经济建设、政绩维持、社会稳定、职位发展和担当作为等方面，面临着多重权衡选择的困境。为腾挪出目标选择的更大空间，地方官员一般会采取“内紧外松”的决策切换策略，以便做出更加准确、有利的目标选择。二是常规因循性思维的不适应。在纵向层级和横向部门间专业分工的基础上，传统官僚的工具理性遵从程序、规章和规则，强调对上级权威和命令的服从，呈现去人格化特征，然而也保持了地方官员在制度框架内请示汇报、层层反馈、诉诸上级的惯性思维，延伸形成了缺乏创造精神的因循性思维。这种层层上报的传统因循逻辑，为地方官员规避责任和风险创设了天然的制度条件，而其滋长的行政惰性会在危机治理中面临时间成本、质效标尺和价值圭臬等考验，通常会贻误危机治理的最佳时机。三是权责失衡的矛盾。中央政府通过层级节制和协调控制的方式，构建起经由各级地方政府通向社会公众的服务供给路径，这要求各层级政府在权责范围内采取具体行动策略。在传统常规治理的诸多领域，纵向的责任传导链条会让地方和基层政府积压过重的责任，并超出部分官员的权责匹配范围。而危机情境会让地方官员面临更多的注意力投入、目标任务和责任要求等问题，加之传统依附上级权威和命令的政治原则以及自上而下的责任传导方式，地方官员在危机治理中处于责任包揽、权责失衡的境地，继而消减治理动机，并制约地方官员有效地采取行动。

图1 公共危机情态下官员避责行为的生成机理图

（二）地方政府官员危机治理面临多重挑战

危机治理对于地方政府官员的理念、方法和能力均提出了考验，要求地方官员从全局、战略和长远的立场上清晰研判危机风险、明确治理目标、制定行动方案、积极履职尽责。一般而言，危机情境下官员会面临多重挑战，包括信息、资源、能力和问责方面，这些构成了官员自利行为心理和行为选择的外部驱动因素。其一，信息的供需矛盾凸显。危机的暴发和扩散过程会带来媒体、公众和官方信息的大量聚集，会出现真假交杂、参差不齐的信息，此时权威主体的缺位、错位或自利行为都将直接磨损信息供给的质量、真实性和有效性，加剧危机治理中的信息供需矛盾。一方面，公众会产生对信息传播速度和真实内容的迫切需求，然而对危机的认知由于受到科学发展、技术条件等客观因素的制约，会有一定的时间耗损成本，这直接影响着地方官员的信息选择和决策行为；另一方面，从信息源上看，较之于上级政府和社会公众的信息不对称，地方官员占有大量的直接信息，因此在信息供给过程中具有弹性选择空间，可能采取掩盖真实情况或消散集体声音，从而降低自利行为的暴露风险。其二，紧迫任务与有限资源的矛盾。应对突发性、紧急性和危害性的危机事件，需要及时制定出行动方案，欧博allbet以尽可能减少和避免人员伤亡、财产损失和社会影响。部分官员受制于现有环境下的有限注意力、有限资源和有限能力等因素影响，很大程度上会陷入危机事件处置与应对乏力的困境，这将直接冲击和形塑官员的策略性动机。时代发展对官员素质及其行为方式提出的新要求与现有官员结构的不合理及官员行为方式存在任意性问题之间的矛盾开始凸显[17]。部分官员在多样复杂的公共危机应对与处理的考验过程中，其危机治理意识和能力要求与现实表现之间的不对等性通常会相伴而生。其三，问责风险激增困局。在高压问责的危机情境下，危机事件一旦被认定存在人为因素并造成严重社会后果时，官员将会面临沉重的问责代价，危机激增问责风险对官员行为动机和模式造成一定的负面影响，一些官员会形成逃避责罚的强烈动机。赖诗攀对我国2009-2011年间97个公共危机事件的地方政府行为实证检验发现，问责风险巨大是地方政府危机信息公开程度整体偏低的主要原因，对于地方政府官员而言，危机事件信息公开会面临上级政府的巨大问责压力和执政风险[18]。

（三）外部综合环境塑造地方官员自利动机

在公共危机情态下，地方官员面临复杂的外部环境系统影响，既包括日常管理的现实困境，又有危机治理的多重挑战，这些系统要素相互交织、嵌套，共同塑造着地方官员的行为动机。风险感知下，在多方博弈和成本与收益的综合衡量过程中，一些地方官员往往对可能失去的事物更为敏感，趋向热衷于低风险、低成本而高收益的行为动机，即自利动机。外部强压问责导向、系统不确定性因素、外部复杂性考验和日常管理积弊，直接塑造了公共危机情态下地方官员的自利动机。首先，强压问责导向催生官员追求“不出事”逻辑。在政府“不出事”逻辑的背后，隐藏着官员的“不被淘汰”逻辑，体现着官员个体最本能的理性选择和底线逻辑。危机事件的问责突出了强压态势和结果导向，多数问责带有政治因素或结果导向的考量，出于稳定民心、安抚社会情绪等目的，会有大量的地方官员在危机治理中被追究责任。这在很大程度上锐减了地方官员在危机治理中敢于担当和斗争的勇气，在不断加重的问责压力面前，部分地方官员会滋生“少做少错、静观其变”的心理认同。其次，系统不确定性因素消减了官员危机治理动力。官员应对危机的重要内容在于化解不确定性因素，增强对危机整体势态的了解和掌控。但是在内外部机制迭代互动中，诸多政治、经济和社会等不确定性风险会无限地制约地方官员担当作为的动机，部分地方官员在危机治理中的消极情绪、懈怠心理和放纵心态均会被不断放大。再次，外部复杂性考验制约着地方官员能力的发挥。公共危机的诱因复杂、形态多样、频发高发、跨域传播和风险叠加等特征，明确地指向了地方官员从事危机治理的复杂性考验。当危机考验超出了地方官员能力所能承载的临界点时，地方官员会自发地滋生自利动机，在治理中采取相应的补救或撒手策略，弥补或缓解能力不足的短板及压力，以减少和消抹可能造成的更多风险。最后，日常管理积弊为地方官员履责提供了一定的弹性空间。从新制度主义的观点看，各种规则制定的主要目的在于确立行动者之间合理的预期，抑制人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为[19]。而传统的权责配置机制、激励机制和监督机制等存在不同程度的积弊与漏洞，为官员在危机情境下履职尽责提供了一定的弹性空间，为避责提供了可能的土壤。诸如决策因循思维、权责不对等、监督不合理和激励强度不足等境况，均为官员避责行为提供了滋生空间。

（四）内在自利动机滋生地方官员避责行为

外部综合环境系统及其塑造的内在自利动机，构成公共危机治理中地方官员的内外部心理和行为条件，二者在互动场域中滋生避责行为。内在自利动机与外部环境系统时刻处于动态变化的互动过程，二者交互影响、迭代共生，始终维持着地方官员的行为判断和选择。公共危机情态下地方官员避责行为，表现为自利驱动下的无所作为、不敢作为、无可作为和不愿作为四个方面。一是地方官员在权责失衡下的无所作为。在央地关系链条上，地方处于权力底端，通常依靠中央和上级政府决策意志行事。传统常规治理中，由于地位、权力不对等，上级部门存在“甩锅”现象，很少甚至不用被问责[20]，大量的行政任务或“甩锅”责任堆积于下级政府，造成由权责不对等所带来的责任淡漠和无所作为的问题。此外，上级政府官员“甩锅”行为更易助长避责风气。地方官员在危机治理中会面临同样的责任传导压力，甚至会承担更多超负荷的责任和任务，权责关系的失衡很大程度上限制了地方官员的行动，这让地方官员有意识地遵循自利动机，采取避责策略，以规避责罚或逃避责任的履行。二是问责强压下的不敢作为。党的十八大以来，问责高压态势和强力监督氛围有力地惩治了腐败问题，但也在一定程度上塑造了地方官员的行为动机，部分地方官员形成“不求有功，但求无过”的心理，在干事创业中畏手畏脚、瞻前顾后。由常规状态过渡到危机状态，地方官员会感受到更为明显的问责压力，政治考量和结果导向的强压问责也会进一步滋生官员避责现象。现实运行中的问责泛化、粗线条和不精准等问题，也进一步塑造了地方官员趋利避害的行为动机，造成不敢作为的避责局面。三是能力缺失下的无可作为。通常而言，地方官员在危机治理中会面临责任无限扩张、不确定性风险和公众紧迫性需求并存的局面，部分地方官员在重大突发事件中会出现被动反应、被迫应对和疲于行动的现象，这实际上是应对危机能力不足的表现。在此基础上，地方官员即可能会寻求上级或专家等群体的支援，也可能会采取其他自利的策略，力图避免或掩盖因能力不足所导致的执政风险和究责风险。地方官员能力受制于危机势态及自身因素的内外部综合影响，能力缺失在一定程度上会塑造自利动机，造成无可作为的避责局面。四是激励不足下的不愿作为。地方官员的容错纠错机制和正向激励机制是激励官员在危机治理中担当作为的重要手段。然而，在一定程度上地方官员在危机治理中敢于担当和善于作为的风气没有充分营造起来，并且机制运行存在着规定模糊、弹性空间大、不易操作等问题，忽略错误识别环节是导致当前容错纠错实践效果不佳的关键所在[21]。部分地方官员在危机治理中感到政治荣誉、职位发展和自身安全等方面缺乏有效的激励和保障，因而形成不愿作为的自利动机，滋生不愿作为的避责现象。

（五）危机治理叠加风险加剧避责行为的蔓延

危机治理风险是危机情境下的产物，是化解危机的制约因素，成为由常规治理转向危机治理必须面对和解决的重要议题。危机治理风险的不确定性、威胁性和持续性，对于地方官员避责行为起到助推作用，原因在于其坚持有限理性的决策行为，在高风险条件下会更倾向于选择确定性强、危害程度低和预期回报大的行为方式，形成逃避危机治理风险的自利动机。谋求更多更高的治理绩效成为地方政府的内在诉求和原始动力[22]，而危机治理的风险及其叠加风险不仅挑战着地方官员行为的正当性，也在诸多领域不断削减治理绩效的有效性。随着治理情境的重塑、舆论压力的激增和问责力度的强化，公共危机治理的风险逐渐暴露和扩散出来，由单一风险演变为多元风险，由地区风险演变为跨域风险，由局部风险演变为系统风险，进一步引致危机的叠加风险，造成各类舆论风暴、政府公信力危机、社会维稳风险等交织叠加的局面。这一不断演化的叠加风险致使地方官员陷入多重治理陷阱，面对复合型的各类风险，很可能出现“厚此薄彼、挂一漏万”的应对结果，这对地方官员的治理动机和行为模式的干预及影响显而易见。从这个意义上而言，危机的叠加风险会强化地方官员避责的自利动机、扩大避责行为的扩散效应，进一步加剧地方官员避责现象的蔓延。首先，危机治理叠加风险从系统性的角度影响着地方官员的行为判断和选择。不断变化和扩散的叠加风险俨然成为危机治理的重要关注点，呈现多领域影响和动态演化的特征，直接制约着地方官员治理意识和能力的发挥，造成危机治理实践与治理要求的脱钩，为地方官员避责提供潜在的发生场域和致因条件。其次，危机治理叠加风险强化了地方官员的避责动机。在风险扩散集中化、风险感知聚集化的过程中，一些地方官员因受到更为强烈的外部压力刺激，往往形成更加自利的避责动机。由单一危机衍生扩散带来的舆论声讨危机，强有力地塑造了地方官员的避责动机，公众因无法及时获取有效而准确的危机信息所产生的恐慌心理和舆论声讨，造成了地方官员危机应对中较大的外部舆论压力，而部分地方官员为逃脱舆论的谴责或可能的责罚后果，会采取避责策略转移公众视线，实现自我保护的目的。最后，危机治理的叠加风险扩大了避责的扩散效应。不同主体间、层级间、地域间和类属间的危机风险治理有着不同的责任归属、任务分工和资源匹配机制，而地方官员被视为理性的经济人，在面对更为复杂、不确定和易出错的风险治理任务时，会进行利益博弈和投入—产出、成本—收益的权衡，以最大限度地利用机制。一些官员在叠加风险聚集的情况下，会更容易出现暗许、跟随组织内或同事间的避责现象，造成集体的避责倾向和不负责状态，从而在一定程度上加剧了地方官员避责行为的蔓延。

三、公共危机情态下地方官员避责行为的内在逻辑

本研究从动态运作和静态特征相结合的角度，在深度把握公共危机情态下地方官员避责行为生成机理的基础上，具体提炼和总结公共危机情态下地方官员避责的内在逻辑。通过引介具体案例，阐释地方官员在危机治理中避责行为的内在逻辑，可为危机治理中地方官员避责问题的化解提供理论解释的前提。公共危机情态下地方官员的避责行为，遵循自身发生和蔓延的生成机理，由内外部因素综合形塑，其内在逻辑体现为风险感知聚集、目标判断自利、行为选择躲罚、处置过程逃避和衍生结果纵容等方式。公共危机情态下官员避责行为的内在逻辑，如图2所示。

（一）风险感知聚集

德国著名社会学家乌尔里希·贝克提出“反思的现代化理论”和“风险社会理论”[23]，他认为风险社会已经来临，我们生活在与传统的现代化社会完全不同的“风险社会”之中。同样，高风险社会在我国也已真正来临，呈现出经济发展风险、科学技术风险、生活政治风险和军事暴力风险[24]，也表现为公共危机及其治理风险，亦有危机治理中地方官员避责的风险挑战。公共危机情态给政府治理增加了许多风险要素，既包含危机事件本身的风险，也有危机事件所引发的次生和叠加风险，给经济、社会和政治等领域带来强烈的冲击和影响。现实地看，在危机酝酿和潜伏阶段，地方官员对于风险因素的感知程度较弱，然而当危机处于爆发和发展过程中，地方官员会有较为强烈的风险感知，特别是危机所引发的叠加风险对于风险感知起到集聚作用。风险感知受官员个体因素、危机态势、利益损失等方面的影响，处于动态的调适过程，当风险感知提高时，人们会倾向于采取积极的应对行为保护自己，这些风险感知直接塑造着地方官员的行为动机和目标判断。风险感知在人类的行为中扮演了非常重要的角色，在高风险环境中人们通常采取降低、规避或者转移风险的行为来缓解内心的压力[25]。基于理性管理的视角，危机治理中地方官员为消减风险感知，通常围绕个体职位安全、群众社会利益和政治秩序稳定等维度可能存在的风险进行取舍权衡，在叠加风险的不断冲击和影响下，往往采取优先自身发展利益的行动方案。地方官员对于客观风险或感知到的风险不做体制安排或不将其纳入组织责任体系，采取风险漠视或风险排斥策略，并通过体制结构与功能安排分散甚至模糊责任、稀释责任，以降低外部究责的压力[26]。毋庸置疑，风险感知的聚集化会加大地方官员行为判断的难度，影响危机决策的迅速有力实施，制约着地方官员履责理念和治理能力的发挥，对政府危机治理能力提出新的更大考验。风险感知聚集构成地方官员避责的动力维度，主要从心理和动机层面对地方官员产生持续、有力的影响，地方官员会充分考虑风险的程度和影响，在此基础上进行危机决策、目标选择和行为判断。

图2 公共危机情态下官员避责行为的内在逻辑图

（二）目标判断自利

传统而言，人们认为公共性是政府的唯一属性，政府存在的目的就是提供公共服务且满足公共利益[27]。然而，地方官员在做出公共决策和执行公共意志的过程中并不是完全利他性的，而是在个人利益和公共利益中不断取舍的[28]。地方官员在风险感知集聚过程中，不仅会对风险本身有着强烈的感知，而且对由风险衍生出来的问责风险、稳定风险、发展风险等次生风险也有明确的感知。在诸多危机风险叠加影响下，基于避免事态的负面影响、降低上级政府的关注、维护政府形象和局部利益等方面的考虑，有的地方官员会形成自利动机，以满足和实现自身利益诉求，采取诸如欺上瞒下、责任转嫁或者封锁隐瞒消息等避责行为，有些甚至逃离工作岗位，直接逃避承担责任。危机事件尤其是重大突发公共危机事件暴发后，当面临由主观过错或者人为因素造成的负面后果时，一些官员会优先考虑个人政治前途、职位安全及其附属的利益因素，忽视社会利益和公共利益。再者，实践中部分督查检查和考核的执行缺失或问责不到位、不合理，一定程度上也助长了这一自利的行为动机。由日常管理过渡到危机治理，地方官员会出现心理、行为和能力的不适应性，面对风险通常会产生自我保护的心理，日常管理的现实困境和危机治理的多重挑战对地方官员心理动机不断地进行有力塑造。目标判断自利，构成地方官员避责的动力维度，不仅表现为地方官员消减和转移危机治理面临的各类风险和挑战，而且也是地方官员追求危机治理中额外的政治机会、荣誉声誉和经济利益的重要体现，表现为有利可图的目标追求。作为避责逻辑链条的前端和基础，动力维度构成公共危机情态下地方官员避责行为的内在特征，是避责行为发生的关键所在。

（三）行为选择躲罚

地方官员在公共危机治理中因风险感知聚集化和目标判断自利的影响，会直接触发各类避责行为的发生，不同形式的避责策略选择成为避责逻辑链条的外部表现。作为避责逻辑链条的触发要素，行为选择躲罚是公共危机情态下地方官员为逃避责任追究或可能的责罚而采取的预防性、干预性的积极策略，在不同危机形态应对中表现为不同的具体避责策略。在自然灾害应对中，为规避因责任落实不力和失责行为而逃避责任的追究，部分地方官员会采取扩大灾害规模和影响的策略，过度渲染天灾的不可抗力因素，同时也会选择性地宣传报道灾害应对中的先进事迹，以转移公众的视线。例如，一些地方官员经常将洪涝、旱情等自然灾害称之为百年一遇[29]，达到责任规避的目的。在事故灾难中，为规避责任及问责风险，部分地方官员采取归因策略，将人为因素归结为自然原因，将自身责任转嫁给上级或者外推给其他主体。例如，2011年甘肃秦安“7·15”交通事故被官方片面性地解释为山洪灾害所致[30]。部分地方官员还会采取信息瞒报、缓报或封锁策略，以逃避责任的调查与追究。从南丹事故（2001）、繁峙矿难（2002）到邯郸矿难（2004），地方瞒报和国家对事故的“被动式撞击反应”并存[31]。在公共卫生事件中，为消减问责风险和逃避责任追究，部分地方官员也会采取信息瞒报、缓报策略。例如，在2008年安徽阜阳“手足口病”疫情事件应对中，地方官员基于“个体理性”假定，躲避上级的惩罚，采取了“捂盖子，对上瞒报疫情，向公众谎报信息”的行动方案[32]。部分地方官员也采取压缩事件影响规模、争取内部处理弹性空间、转移舆论注意力和选择性公开信息的避责策略。例如，在信息披露中，有的地方官员为了掩盖某些对自己不利的事实真相，故意使用一些不准确、似是而非的语言，对媒体发布一些含糊其辞，模棱两可和不准确的数字[33]。在社会安全事件中，部分官员采取选择性过滤、封锁信息的策略，化解危机风险和消减问责压力。部分地方官员也采取推诿扯皮、议而不决、掩盖关键问题的方式规避责任。例如，在2008年贵州瓮安“6·28”事件应对中，由于当地官员思想麻痹，措施不力，致使“易事拖难、小事拖大、大事拖炸”[34]。

（四）处置过程逃避

处置过程逃避是避责逻辑链条的触发要素，成为地方官员避责行为选择的主要方式。面对各类公共危机事件，一些地方官员在处理过程中会出现不同程度的逃避心理和逃避行为。首先，对危机势态的严重程度与不确定性了解和把握不足，尤其是面对重大安全生产、公共卫生事件时，许多地方官员会在短时间内骤增危机恐惧心理，继而在认识和应对危机方面产生消极倾向和懈怠情绪，为消极的逃避行为提供生长空间。其次，有的地方官员在常规治理中缺乏危机意识和危机领导力，一旦面对棘手复杂、难以控制的危机事件时，就会心存因能力不足或自身问题引发更大潜在风险的逃避心理，将责任有目的地授权或转移给其他方，以达到明哲保身、脱离困境的目的。再次，危机可能引发的问责风险及次生、关联和叠加风险，均会直接超出部分地方官员的心理承载负荷，产生不同于积极避责的心态与行为选择策略，而直接形成对岗位或职责的消极逃避行为。复次，危机事件本身所具有的危害性，会让部分地方官员在应对和处理中陷入两难境地，面对严重威胁和影响自身生命健康安全的公共危机事件时，有的地方官员会寻找逃撤理由，避免“惹祸上身”。例如，在此次新冠肺炎疫情应对中，广西合浦2名党员干部因逃避疫情防控责任而受到处分[35]。最后，危机事件的发生发展受到媒体舆论、社会公众和上级政府的不断关注，地方官员在面对各方主体的危机拷问时，理应及时、准确和有效地做出危机事件的回应。然而，有些地方官员为模糊责任或逃避责任追究，寻找各类理由，采取逃避的回应策略，并控制不利舆论的传播和扩散。例如，在2015年天津港“8·12”爆炸事故沟通中，据统计14场新闻发布会中总共出现了31次不确定回应，其中12次回答“不清楚、不了解”，“下来了解和正在调查”与“很快给予答复”叠加也达13次，呈现了无可奉告式的新闻发布会问答过程[36]。

（五）衍生结果纵容

面对危机叠加风险的刺激，部分地方官员会衍生出对于失责或责任规避行为的纵容，进一步加剧了避责行为的影响。对于避责行为的纵容是地方官员避责的结果应对机制，这一机制成为其避责事实进一步泛滥的心理行为通道[37]。作为避责逻辑链条的触发要素，衍生结果纵容隐含着地方官员对不作为、不担当行为的默许纵容，潜藏着地方官员无法正视自身逃避责任的消极结果，具体表现为对行为选择躲罚、处置过程逃避驱使下的避责行为的消极纵容。具体来说，一些地方官员在危机情境下对自身已然造成的负面或消极行为后果，采取默许和纵容的态度，其侥幸心理在不被发现和责罚的情况下会持续强化，这不仅扩大了避责可能造成的危害，还进一步加剧了危机事态的恶化，甚至诱发新的危机风险。地方官员对避责结果的纵容，实质上也是基于外部综合环境系统与内部自利动机双向驱动演化而成的，既包含对责任的漠视、淡化，也包含对问责风险的规避和个人利益的追求。责任观念弱化、自利动机强烈、法治思维淡薄等因素，构成了部分地方官员面临危机情境时的现实条件，其在危机处理和应对中，不积极承担责任、化解危机，而是采取规避责任、漠视危机的方式，纵容避责行为的蔓延和危机事态的发展。例如，2010年福建紫金矿业严重污染汀江的事件，根源就在当地政府和有关监管部门长期以来的包庇纵容，以及对受害群众利益的极端漠视[38]。2013年河南林州民警摔婴事件发生后，林州市公安局采取暧昧态度和掩盖做法，为规避责任，以纵容的方式帮助涉事民警逃脱法律制裁[39]。地方官员无视和纵容避责行为的蔓延，会聚合各阶层、各主体、各领域的矛盾，终将会诱发系统性的风险，从而给推进危机治理能力的现代化造成严重的阻碍。

四、化解公共危机情态下地方官员避责行为的对策建议

公共危机情态下地方官员避责行为的生成机理与内在逻辑，为避责现象提供了理论的解释框架，在理论解释和现实问题的交织互印中，也直接作用于化解避责问题的对策思考。我国正处在重要战略机遇期与矛盾的凸显期，在公共危机治理中地方官员出现的一系列避责行为，构成了新的治理风险，严重削减了危机治理的总体成效，亟待进行系统性治理。当前需要从优化权责配置体系、完善监督问责制度、推进激励机制建设以及增强危机意识和治理能力四个层面，为化解公共危机情态下地方官员避责现象做出系统深入的分析。

一是优化权责配置体系，有效遏制地方官员避责驱动下的无所作为。一方面，应进一步深化政府各层级权责分配关系的制度改革，打破传统权责失衡、责任过重的局面，理顺央地间、各层级政府间的权责关系；另一方面，在日常管理中，尤其是危机治理中要明晰和优化各层级政府官员的职责权限。优化权责清单的设计，应切实为广大地方官员减负，强化其危机治理属地责任，实现责任的精细化和有效化配置。如在有关法律条例、制度文件等方面做出合理调适和完善，一定程度上在制度法规框架内增强地方治理的弹性和积极性，阻断权责失衡下被动式的地方官员避责通路。

二是完善监督问责制度，有力破解地方官员躲避责罚的避责心态。一方面，应充分利用大数据、云计算、人工智能等技术手段，创新信息传送的监督管理机制，改变传统因循思维的路径依赖，切实加强和推动危机信息非常规的直报方式，减少层级间传递的时间成本和治理代价，避免发生信息不对称现象；另一方面，要加强优化危机应对中问责体系建设，既要缩减问责的制度弹性，进一步明晰和细化责任追究的主体、方式和程序，又要改变结果主导的问责倾向；要关注地方官员在危机治理过程中的实际参与和投入，淡化问责的政治因素关注度，突出危机事件后的调查学习和反思提升。

三是推进激励机制建设，进一步营造调动地方官员积极担责的氛围。首先，满足地方官员正常的自我实现需求，从物质待遇、荣誉奖励、职位发展和安全保障等方面进行适时适度的更新，实现动态平衡的激励相容目标，激发地方官员干事创业、积极作为的内生动力。其次，创建激励与约束并重的激励机制，进一步完善危机治理中容错免责和长效激励的总体规定和操作细则，增强激励运作的可操作性、适用性和有效性。最后，要在一定程度上容纳地方官员在危机治理中由客观因素或担当之举等原因造成的失误和影响，充分信赖和依靠广大官员，有效调动各级地方官员对危机事件预警、响应、处置和治理的全方面投入。

四是增强危机意识和治理能力，弘扬地方官员善于作为的履责风尚。一方面，增强日常管理的危机培训和相关学习，结合地域特征和风险实际情况，有针对性地加强层级间、部门间、区域间的危机演练、危机准备和预防工作，筑牢地方官员的危机意识和责任观念，强化敢于斗争、善于作为的内在自觉；另一方面，将危机治理关口前移，推进危机预防学习和演练的常态化，充分认识、了解危机的发生发展规律，充分考虑和应对不断衍生的叠加风险，不断提升地方官员的危机领导力和治理能力，强化地方官员公共危机情态下的责任观念和宗旨意识，发扬善于作为的履责风尚。

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注释：

（1）参见2015年1月12日习近平总书记在中央党校县委书记研修班学员座谈会上的讲话。